Extinderea construcțiilor pe terenuri concesionate: între oportunitate și provocare juridică

Situația analizată în acest articol este una relativ rar întâlnită în practică, dar nu singulară: posibilitatea extinderii construcțiilor existente – edificate, de regulă, pe terenuri private – pe terenurile învecinate aparținând domeniului privat al Statului sau al unei unități administrativ-teritoriale. Această opțiune, deși prevăzută de legislație, ridică o serie de provocări juridice și administrative care merită analizate în detaliu.

Baza legală a acestei posibilități este oferită de Legea nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, republicată și modificată ulterior. Conform articolului 15 din această lege, extinderea construcțiilor pe terenuri aparținând Statului sau unităților administrativ-teritoriale se poate realiza prin două mecanisme:

În practică, aceste prevederi au fost utilizate în situații variate. Cele mai frecvente exemple includ extinderea balcoanelor la parterul blocurilor de locuințe, realizarea rampelor de acces sau edificarea unor construcții cu valoare redusă. Totuși, există și cazuri complexe, în care aceste dispoziții au permis extinderea unor obiective de investiții importante, precum fabrici, centre comerciale sau parcări care deservesc astfel de obiective.

Este esențial de subliniat că dreptul de concesiune asupra terenului învecinat aparținând domeniului privat al Statului sau al unei unități administrativ-teritoriale constituie un drept real principal, în sensul Noului Cod Civil și al Legii 50/1991. În baza acestui drept, autorizațiile de construire pentru extinderea construcțiilor pot fi obținute în mod valabil de către proprietarul respectivelor construcții inițiale.

Provocările juridice apar, însă, în etapa finală a procesului: după finalizarea lucrărilor de construire și în momentul intabulării extinderii / construcţiei extinse în cartea funciară, precum și în ceea ce privește determinarea regimului juridic al terenurilor implicate. Aceste aspecte au implicații directe asupra calendarului investiției, asupra posibilității de obținere a finanțării și asupra structurii juridice a imobilului rezultat.

Obiectivul acestui articol este de a analiza aceste provocări și de a oferi clarificări cu privire la:

Conform articolului 91 din Regulamentul de recepție și înscriere în evidențele de cadastru și carte funciară, aprobat prin Ordinul nr. 600/2023 al Directorului general al Agenției Naționale de Cadastru și Publicitate Imobiliară, înscrierea în evidențele de cadastru și carte funciară a unei construcții edificate pe mai multe terenuri cu limite comune este condiționată de efectuarea, în prealabil, a unei operațiuni de alipire sau de primă înregistrare, după caz, din care să rezulte un singur imobil. În situația în care imobilele au regim juridic diferit, înscrierea alipirii va reflecta acest aspect sub forma unor cote raportate la suprafața totală rezultată.

Prin urmare, pentru a putea intabula construcția extinsă pe terenul învecinat aparținând domeniului privat al Statului sau al unei unități administrativ-teritoriale, investitorul privat trebuie să efectueze o operațiune de alipire între terenul său privat și terenul concesionat. Această procedură implică mai multe etape:

Aceste formalități presupun un interval de timp semnificativ, pe care investitorul trebuie să îl ia în calcul în planificarea proiectului. Spre exemplu, în cazul în care este necesară obținerea unei finanțări garantate prin ipotecă imobiliară, aceasta nu va putea fi constituită asupra construcției extinse până la finalizarea intabulării.

Pentru simplificarea procedurilor administrative, ar fi recomandabil ca aprobarea operațiunii de alipire să fie obținută în prealabil, ideal chiar odată cu aprobarea concesionării terenului, și să fie prevăzută ca obligație expresă în contractul de concesiune.

În urma operațiunii de alipire a terenurilor, se formează un singur lot cadastral, aflat în coproprietatea investitorului privat și a autorității concedente. Fără a fi în mod expres prevăzut de lege, concesiunea se va transfera, în fapt, asupra cotei-părți indivize din lotul rezultat care aparține autorității concedente.

Structura juridică a imobilului rezultat – compus din terenul obținut prin alipire și construcția extinsă – va include:

Această configurație juridică este una particulară, întrucât combină elemente de proprietate exclusivă, coproprietate și concesiune, ceea ce generează implicații importante în ceea ce privește administrarea imobilului, intabularea, precum și eventualele operațiuni de înstrăinare sau ipotecare.

Potrivit articolelor 646, 648 și 649 din Noul Cod Civil, terenul pe care se află o clădire sau care este situat într-un ansamblu rezidențial cu spații având proprietari diferiți este considerat parte comună, supus regimului de coproprietate forțată. Totuși, în situația analizată, această condiție nu este îndeplinită, deoarece clădirea extinsă a fost edificată exclusiv de către investitorul privat, fără contribuția autorității concedente. În consecință, investitorul deține dreptul exclusiv de proprietate asupra construcției.

Această interpretare este susținută și de inaplicabilitatea articolului 651 din Noul Cod Civil, care prevede că cota-parte din dreptul de proprietate asupra părților comune are caracter accesoriu față de dreptul de proprietate asupra spațiului din clădire ce constituie bunul principal. În cazul nostru, nu există părți comune în sensul articolului 651, iar înstrăinarea sau ipotecarea cotei-părți nu este condiționată de dreptul asupra construcției.

Prin urmare, apreciem că această situație nu reprezintă un caz de coproprietate forțată, ci unul de coproprietate obișnuită, guvernată de regulile generale din Noul Cod Civil, completate de prevederile Codului administrativ (articolele 364 și următoarele) și de clauzele contractului de concesiune. În practică, aceste norme vor prevala față de dispozițiile referitoare la coproprietate, conferind autorității concedente și investitorului obligații și drepturi specifice, adaptate naturii concesiunii (de exemplu, faptul că terenul ce face obiectul contractului de concesiune reprezintă bun de retur – a se vedea mai jos – sau faptul că, având în vedere natura structurii juridice rezultate, coproprietatea asupra terenului nu poate înceta prin partaj).

Durata concesiunii nu poate depăși 49 de ani de la data semnării contractului, cu excepția cazurilor în care un termen mai lung este prevăzut expres printr-o lege specială. Totuși, concesiunea poate înceta și anterior expirării duratei, prin reziliere sau denunțare unilaterală de către concedent, atunci când un interes public legitim o impune.

În consecință, starea de coproprietate asupra terenului rezultat din alipire este, prin definiție, temporară. Conform articolului 324 alin. (5) lit. a), coroborat cu articolul 362 alin. (3) din Codul administrativ, terenul ce a făcut obiectul concesiunii reprezintă un bun de retur, care revine de plin drept, gratuit și liber de sarcini concedentului la încetarea contractului.

În ipoteza analizată, însă, terenul concesionat este inclus cadastral într-un imobil mai mare (rezultat din alipirea cu terenul privat), pe care este edificată o construcție aparținând concesionarului. Pentru ca terenul să fie restituit concedentului în configurația inițială și liber de sarcini, ar trebui realizate operațiunile juridice inverse extinderii:

Aceste formalități contrazic, în practică, noțiunea de „bun de retur ce revine de plin drept”, deoarece revenirea este condiționată de efectuarea unor operațiuni complexe și consumatoare de timp.

Dacă încetarea concesiunii survine prin expirarea duratei, se poate imagina un mecanism contractual care să oblige concesionarul să finalizeze aceste operațiuni înainte de termen. Însă, în cazul rezilierii sau denunțării unilaterale din motive de interes public, o astfel de soluție este dificil de implementat, ceea ce creează un risc juridic semnificativ pentru ambele părți.

O soluție care poate evita demolarea extinderii construcției este prevăzută de articolul 364 din Codul administrativ, care reglementează dreptul de preempțiune al constructorilor de bună-credință asupra terenurilor aparținând domeniului privat al Statului sau al unităților administrativ-teritoriale. Astfel, în cazul vânzării unui teren pe care sunt edificate construcții, proprietarii acestora beneficiază de un drept prioritar la cumpărarea terenului aferent, operaţiunea de vânzare intervenind fără a fi necesară organizarea unei licitaţii publice.

Prețul de vânzare se stabilește pe baza unui raport de evaluare aprobat de consiliul local sau județean, după caz. Autoritatea concedentă are obligația de a notifica proprietarul construcției (în speță, concesionarul) în termen de 15 zile de la adoptarea hotărârii de vânzare, iar acesta își poate exprima opțiunea de cumpărare în termen de 15 zile de la primirea notificării.

Prin exercitarea acestui drept de preempțiune și achiziționarea cotei-părți aparținând Statului sau unității administrativ-teritoriale, proprietarul construcției devine proprietar exclusiv asupra terenului pe care aceasta este edificată. În acest moment, contractul de concesiune încetează de plin drept, iar situația juridică se simplifică, eliminând şi riscul demolării construcţiei.

Extinderea construcțiilor existente pe terenuri aparținând domeniului privat al Statului sau al unităților administrativ-teritoriale reprezintă o oportunitate reglementată de lege, dar implică o serie de provocări juridice și administrative care nu trebuie subestimate. Deși cadrul legal – în special Legea nr. 50/1991 și Codul administrativ – permite această operațiune prin concesionare sau darea în folosință, aplicarea practică ridică probleme complexe legate de intabulare, alipirea terenurilor și regimul coproprietății.

Principalele concluzii și recomandări sunt:

În concluzie, investitorii care intenționează să extindă construcții pe terenuri concesionate trebuie să analizeze cu atenție implicațiile juridice și să prevadă în contractul de concesiune clauze care să reducă riscurile legate de intabulare, coproprietate și încetarea concesiunii. O abordare preventivă și o planificare riguroasă pot transforma această oportunitate într-un avantaj real, evitând blocaje administrative și litigii costisitoare.