Despre cum OUG 33 ̸ 2025 ratează efectuarea unei corecții legislative corecte și conforme cu Decizia CCR 640 ̸ 20242024

În aceste zile toride de vară în care tensiunile continuă să se acumuleze în societate pe măsură ce statul încearcă să găsească soluții la gravele probleme bugetare cu care se confruntă, încrederea în echitatea fiscală și Statul de drept este în plus pusă la încercare odată cu adoptarea Ordonanței de Urgență nr. 33/2025 privind aprobarea restituirii unor sume plătite la Fondul de Tranziție Energetică (”OUG nr. 33/2025”)[1], când, prin transpunerea incorectă și incompletă în plan legislativ a Deciziei Curții Constituționale nr. 640/2024 (”Decizia CCR nr. 640/2024”)[2], Statul român ratează oportunitatea de a îndrepta una dintre marile erori ale trecutului recent măcar după al doisprezecelea ceas. 

Contextul relevant

În prealabil, trebuie să reamintim că Decizia CCR nr. 640/2024 a stabilit fără echivoc că prevederile art. 15 și Anexa 6 din OUG nr. 27/2022  sunt parțial neconstituționale, reținând astfel, că deși, în esența sa, contribuția la Fondul de Tranziție Energetică este constituțională (pct.40), se impun în sarcina legiuitorului, conform pct.41 al deciziei, două obligații clare de  adus la îndeplinire în 45 de zile de la publicarea sa în Monitorul Oficial[3]:

1.    conform părții întîi a tezei a II-a, stabilirea unui nou cuantum al contribuției, care poate depăși 50% din venitul suplimentar, dar care să nu echivaleze cu o confiscare a acestuia; și

2.    instituirea unei proceduri de restituire/compensare, aplicabil tuturor contribuabililor afectați, conform părții a doua tezei a II-a, ce face referire la un  „[...] mecanism și un termen rezonabil de restituire/compensare ulterioară a diferențelor dintre sumele calculate și plătite cu titlu de contribuție în condițiile dispozițiilor legale neconstituționale și cele ce vor fi calculate cu același titlu prin stabilirea noului cuantum al contribuției”.

Pe de altă parte, distinct de aplicarea acestui mecanism de restituire a prestațiilor către producătorii de energie electrică/entităților agregate aferente perioadei cuprinse între data de 1 septembrie 2022 și data publicării deciziei în Monitorul Oficial, în pct.42 al Deciziei CCR nr.640/2024, Curtea Constituțională a statuat și asupra aplicabilității în timp a înseși efectelor acestei decizii.

Astfel, prin raportare la jurisprudența sa constantă în privința aplicabilității în timp a deciziilor sale la care face referire, s-a statuat că urmează a se acorda despăgubiri - în temeiul Deciziei CCR nr.640/2004 - contribuabililor aflați în instanță, în măsură în care aceștia au invocat excepţia de neconstituţionalitate a dispozițiilor legale relevante anterior publicării deciziei, precum şi celor care au cauze pe rolul instanţelor judecătoreşti având ca obiect restituirea contribuţiei plătite până la data publicării deciziei.

Și, desigur, în privința acestor două categorii de contribuabili, cum instanțele de judecată - cu atât mai puțin față de Curtea Constituțională - nu aveau cum să stabilească ele însele, nefiind legiuitor, cât anume ar trebui a se considera că este cuantumul pe care ar trebui a-l suporta, în acord cu regulile constituționale, și, respectiv, cum anume să se determine sumele ce ar trebui să fie achitate ca despăgubiri ori restituite, conform regulilor contenciosului administrativ-(fiscal) de reparare a prejudiciilor suportate de contribuabili prin actele nelegale ale administrației de tip normativ sau individual, obligația de la pct.1 de mai sus urma să le profite și acestora din urmă.

În alte cuvinte, din perspectivă procedurală, din Decizia CCR nr. 640/2024 se desprinde în mod clar concluzia că există o obligație a statului de repunere parțială în situația anterioară a contribuabililor vătămați de măsura confiscatorie dispusă de legiuitor pe calea contribuției datorate de producătorii de energie electrică, care ar urma să fie adusă la îndeplinire, , i) fie printr-o decizie emisă în baza unei cereri de restituire a sumelor confiscate cu încălcarea Constituției, adoptată în baza procedurii speciale ce urma a fi adoptată de legiuitor în acest sens (i.e. partea a doua a tezei a II-a din pct.41 al deciziei), ii) fie conform regulilor de aplicare în timp a deciziilor Curții Constituționale,  printr-o hotărâre judecătorească pronunțată în baza acțiunilor în justiție ce vizau în esență despăgubiri pentru aplicarea ordonanței neconstituționale sau restituirea sumelor percepute cu încălcarea dispozițiilor constituționale (i.e.pct.42 al deciziei).

Și, desigur, din perspectivă substanțială, sumele ce trebuie acordate tuturor celor îndreptățiți procedural, conform explicațiilor de mai sus, urmează a se stabili de legiuitor, conform mențiunilor din partea întâi a tezei a II-a din același pct.41 al Deciziei CCR nr.640/2024.

Din păcate, așa cum vom explica mai jos, pe calea OUG nr. 33/2025, legiuitorul a transpus în mod selectiv și confuz considerentele Deciziei CCR nr. 640/2024, prin amalgamarea improprie a unor instituții aferente procedurilor administrative și judiciare, de natură a constitui alte grave carențe de constituționalitate, expuse sintetic în continuare, prin raportare la cele mai importante dintre normele legale criticabile ale noului act normativ.  

CCR a vorbit. Legiuitorul nu a ascultat nici măcar pe jumătate.

OUG nr. 33/2025 transpune doar parțial și oricum într-o manieră confuză și amalgmată, de natură a genera confuzii, cele două direcții mai sus-expuse trasate de pct.41 și pct.42 de către Curtea Constituțională, anume:  

         -          pe de o parte, instituie pragul de 80% al contribuției, ca fiind în linie cu exigențele constituționale, fără nicio analiza financiară sau economică și în lipsa avizului Consiliului Economic și Social, preferând să se limiteze la o trimitere simplistă la cuantumul contribuției anterior datei de 01.09.2022 și la cel din OUG 6/2025, deși niciuna dintre aceste reglementări nu a trecut ca atare de testul constituționalității, pentru a putea fi considerată un reper în materie; și

-        -           pe de altă parte, instituie un mecanism de restituire exclusiv pentru contribuabilii care au apelat la justiție pentru contestarea în instanțele de judecată a sumelor achitate cu titlu contribuție (a se vedea, în special, art.1 din OUG nr.33/2025 ce delimitează sfera de aplicare ratione personae a măsurilor instituite de actul normativ reparator), deși în privința acestora el nu era nici măcar necesar, atât timp cât aceștia pot oricum să beneficieze ca atare de efectele Deciziei CCR nr. 640/2024 (conform pct.42), fiind imposibil de prezumat că (doar) ei ar fi fost vizați de pct.41 al aceleiași decizii.

Rezultă deci că acei contribuabili care au plătit contribuția fără a o contesta în procedurile de contencios administrativ-(fiscal) – de bună-credință și buni platnici – au fost lăsați în mod inexplicabil în afara oricărui mecanism de reparare a impactului negativ suportat, prin efectul (parțial) confiscatoriu al OUG nr.27/2022, în forma la care face referire Decizia CCR nr.640/2024.

Această abordare încalcă în mod evident considerentele mai sus menționate ale Deciziei CCR nr. 640/2024, iar legiuitorul ratează și de această dată șansa luării unor măsuri juste și echitabile pentru contribuabilii afectați de maniera defectuoasă de legiferare, instituind inechități și discriminări nejustificate între contribuabili, care sunt contrare principiului egalității în fața legii (art. 16 din Constituție) dar și obligației de respectare a deciziilor CCR [art. 147 alin. (4) din Constituție].

Separarea puterilor în stat – o linie roșie trecută cu ușurință

OUG nr. 33/2025 suprapune pe de-a dreptul, în mod  nepermis, competențele instanțelor de judecată cu cele ale administrației fiscale. Aceasta întrucât, în mod firesc, pentru contribuabilii care au acțiuni în instanță ce vizează contribuția datorată de producătorii de energie electrică, restituirea trebuie să se facă exclusiv în baza hotărârilor judecătorești, conform art. 126 alin. (6) și art. 52 alin. (1) din Constituție.

Orice ingerință a legiuitorului prin instituirea de proceduri administrative în locul acțiunilor în justiție în derulare ar încălca principiul separației puterilor în stat [art. 1 alin. (4) din Constituție] și este imposibil de imaginat cum și mai ales de ce ar fi putut legiuitorul să prezume că măsura de restituire vizată de pct.41 al Deciziei CCR nr. 640/2024 ar putea să îi vizeze pe cei aflați în instanță, astfel încât să fie creată o procedură de tip administrativ care să fie aptă să interfereze cu procedurile judiciare menite a sancționa nelegalitatea actelor administrative normative sau individuale.

Decizia CCR nr. 640/2025 distinge clar între „restituire” (ca instituție administrativă specifică legii procedurale fiscale – pct. 41 din considerente) și „despăgubiri” aferente unei acțiuni în neconstituționalitatea ordonanțelor, respectiv a solicitărilor de restituire a sumelor în cazul acțiunilor de contencios fiscal (ca instituție judiciară, specifică legislației contenciosului administrativ – pct. 42 din considerente).

Astfel, în aplicarea considerentelor dictate de Curtea Constituțională, pentru contribuabilii care nu au acționat în instanță, trebuie să existe o restituire pe cale administrativă, în baza mecanismului specific reglementat de Codul de procedură fiscală, la care se raportează, de altfel, și OUG nr. 33/2025, menit a da naștere unui drept la restituire a acestor sume.

În schimb, pentru ceilalți contribuabili, dreptul de a obține sumele solicitate în justiție în cele două ipoteze mai sus-expuse, pre-există OUG nr.33/2005, urmând a fi adus la îndeplinire, dacă aceștia nu ar renunța (benevol, desigur) la demersurile judiciare în favoarea unora distincte de tip administrativ, în baza hotărârilor judecătorești emise în aplicarea Legii nr. 554/2004, iar nu pe calea mecanismului administrativ nou introdus.

Simplu spus, este total impropriu a considera că este necesară adoptarea acestui mecanism de restituire pentru a face posibilă aplicarea Deciziei CCR nr. 640/2024 în cazul lor, așa cum eronat consideră legiuitorul chiar dintru începutul actului normativ emis în acest sens, în această privințăfiind, în realitate, relevant din perspectivă procedurală considerentul 42 din cadrul deciziei.

De altfel, prevalența procedurilor judiciare în fața celor administrative este recunoscută de legiuitor în art. 4 alin. (2) din OUG nr. 33/2025, însă doar atunci când este în defavoarea contribuabililor, fiind instituită regula neechitabilă că aceștia din urmă să beneficieze de dobânzile fiscale stabilite prin hotărâre judecătorească, chiar dacă - potrivit legii - ar fi beneficiat de un cuantum mai mare de dobânzi, conform mecanismului administrativ de restituire special instituit de lege în favoarea lor.

Or, fiind vorba despre o despăgubire a contribuabililor pentru lipsa de folosință a sumelor confiscate de Statul Român, deci despre o măsură accesorie celei principale de restituire a contribuției nedatorată, un mecanism reparatoriu corect și echitabil, în linie cu dezlegările Curții Constituționale, ar fi presupus, în măsura în care într-adevăr se considera necesară aplicarea unui mecanism de restituire administrativă pentru cei aflați în justiție în cele două ipoteze mai sus-expuse, suplinirea, la cerere, a cuantumului dobânzilor în cuantumul stabilit de lege.

O asemenea soluție nu ar trebui astfel considerată că ar încălca autoritatea de lucru judecat a hotărârii judecătorești, la care trebuie probabil să se fi raportat redactorii textului legal antecitat, atât timp cât vorbim despre două categorii distincte de drepturi, având izvor și moment diferit de naștere.

Deci, ordinea firească a lucrurilor a fost inversată într-o manieră absolut improprie și inechitabilă. Amestecarea selectivă a celor două proceduri (judiciară și administrativă) prin OUG nr.33/2025 s-a făcut cu încălcarea flagrantă a principiului separației în stat, fiind în totală contradicție cu normele elementare care guvernează o societate democratică și un stat de drept, iar eventualele considerente de ordin economic la care se raportează generic (e.g. prețul energiei electrice, nivelul de trai al populației etc. ) și confuziv (e.g. referirea la titlurile executorii ce nu ar fi adecvat în acest caz să fie executate în condițiile dreptului comun) preambulului său nu pot în niciun caz reprezenta o scuză validă în demersul legislativ.

Soluția legislativă implementată este cu atât mai discutabilă, cu cât reamintim că instituirea unei proceduri administrative  -  la care pct.41 din Decizia CCR nr.640/2024 făcea referire - a mai fost folosită și în alte ipoteze de edictarea a unor norme legale contrare ordinii juridice superioare, așa cum s-a întâmplat, de exemplu, în cazul restituirii sumelor achitate cu titlu de taxă pe poluare[4], conform OUG nr. 52/2017 și Legii nr. 9/2022.

Nota de fundamentare – un exercițiu de incoerență legislativă

Dincolo de faptul că include o serie de generalități și multe cuvinte alăturate cel mai probabil doar pentru că sună bine și pot fi cu greu contrazise în plan ideatic, fără însă a fi și relevante în contextul utilizat, nu putem să nu observăm că nici Nota de fundamentare a OUG nr. 33/2025 nu ajută în clarificarea intențiilor legiuitorului.

Dimpotrivă, pe de o parte, aceasta accentuează aspectul neconstituțional al ordonanței prin aceea că, de exemplu, arată că mecanismul administrativ de restituire se aplică doar contribuabililor de la pct. 42 din Decizia CCR nr. 640/2024, deci celor aflați în instanțele de judecată.

Pe de altă parte, se menționează și că celorlalte categorii de contribuabili (deci nu a celor care se află în instanță) le vor fi aplicabile (doar) prevederile Legii contenciosului administrativ, când, în realitate, în mod primordial, lucrurile ar fi trebuit să stea exact invers, situația acestora trebuind să fie avută de legiuitor cu precădere în vedere.

Fără a intra în detalii în acest context, există desigur căi procedurale și în Legea contenciosului administrativ de a satisface drepturile contribuabililor vătămați de ordonanțe declarate neconstituționale, însă soluția firească și logică, mai ales prin raportare la însuși pct.41 din Decizia CCR nr.640/2024, ar fi fost atenuarea fenomenului contencios, prin instituirea unei proceduri administrative exact pentru acești contribuabili, care ar fi așezat lucrurile în matca normalității, fără a mai fi nevoie de alte demersuri judiciare îndreptate împotriva statului român.

Trebuie spus, totuși, că OUG nr. 33/2025 nici măcar nu face această distincție prevăzută în Nota de fundamentare, mențiunea din preambulul acesteia la instituirea unei proceduri administrative care să nu conducă la satisfacerea titlurilor executorii, conform dreptului comun, lăsând a se înțelege chiar că intenția ar fi ca procedura administrativă să prevaleze celei judiciare.

Rezultatul este o normă neclară, confuză, lipsită de previzibilitate – în contradicție cu art. 1 alin. (5) din Constituție - ce nu pare a ține cont de exigențele art.52 din Constituție ce garantează accesul la contencios administrativ.

Și totuși, mai este ceva de făcut?

OUG nr. 33/2025 urmează să fie aprobată prin lege. Considerăm că, chiar dacă în ultimul ceas, legiuitorul ar mai putea să reflecteze asupra măsurilor adoptate în grabă și (a câta oară!) fără nicio consultare publică veritabilă, astfel încât să remedieze disfuncționalitățile mai sus detaliate, prin aprobarea ordonanței cu modificări și completări care să vizeze:

·         instituirea unui mecanism administrativ clar de restituire pentru cei care nu au acționat în instanță, astfel încât să se limiteze perspectivele litigioase menite a conduce la înlăturarea consecințelor negative ale neconstituționalității OUG nr.27/2022, dublate în prezent de o neconstituționalitate a însăși OUG nr.33/2025;

·         lăsarea Justiției să își continue calea pentru cei care au optat pentru instanță, eventual dublată de o abordare a ANAF de a nu exercita decât dacă este necesar căi de atac inutile și consumatoare de resurse financiare și energii împotriva hotărârilor instanțelor de judecată în această perioadă de austeritate de către ANAF